TEORÍA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

PRÓLOGO . A. PARTE GENERAL SECCIÓN PRIMERA LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO § 1. El concepto de administración . El concepto de administración punto de partida necesario de la teoría del derecho administrativo.-Método para la determinación del concepto.-Concepto metajurídico de la administración. Conceptos jurídicos de administración: administración igual a la actividad total del Estado. Administración como opuesta a legislación. Administración como opuesta a legislación y justicia.-Intensos de definiciones materiales del concepto de administración.-Carácter negativo del concepto dominante: la administración como totalidad de la actividad estatal fuera de la legislación y de la justicia, de donde se deduce que el concepto de administración se halla condicionado por los conceptos de legislación y de justicia. § 2. Administración y legislación . El destacar la administración de la totalidad de la actividad estatal es una manifestación de la llamada división de poderes.-Cómo la teoría del derecho administrativo se halla condicionada por los resultados de la teoría general del Estado.-Conceptos material y formal de la ley.-Actos de legislación material de la administración, por lo que ésta se contrapone a la legislación formal.-Oposición entre todas las etapas de la vía legislativa y la administración.-Si las funciones auxiliares al servicio de la legislación han de incluirse en ésta o en la administración.-Si los actos establecedores de derecho de los colegios: parlamentos locales, cuerpos de administración autónoma, gozan de la propiedad de leyes.-Relatividad de la diferencia entre legislación y administración debida a la relatividad de la diferencia entre establecimiento del derecho y ejecución.-La distancia de los actos estatales respecto a la Constitución como criterio para diferenciar la legislación y la ejecución.-La legislación como concepto exhaustivo de aquellos actos estatales delegados de manera inmediata por la Constitución, ya sea que adopten la forma de ley o que meramente se hallen en el plano de la ley. La ejecución como concepto exhaustivo de los actos estatales delegados por la legislación. De donde se deduce la división bipartita cardinal de las funciones estatales en legislación y ejecución, según que dependan inmediata o mediatamente de la Constitución. A continuación, subdivisión de la ejecución en justicia y administración. § 3. Lo administrativo y lo judicial . Diferencia entre justicia y jurisdicción, justicia y administración de justicia.-Criterios para diferenciar la justicia y la administración.-Imposibilidad de diferenciarlas según criterios cuantitativos, condicionalidad de la diferenciación mediante caracteres cualitativos.-Intentos de diferenciación basados en supuestas diferencias cualitativas: la justicia como realización del orden jurídico y la administración como realización de los intereses públicos. El derecho fin en sí de la justicia y medio para sus fines en la administración. La justicia como Estado que quiere, la administración como Estado que actúa. La justicia como aplicación del orden jurídico, la administración como actividad libre dentro de los límites de ese orden jurídico. La justicia como campo de vinculación legal, la administración como campo de arbitrio o libertad discrecional. La justicia como «jurisdicción», la administración como «asistencia».-Justicia y administración en sentido material y formal. Predominio de los conceptos formales de justicia y administración.-Cómo inconscientemente se atribuyen algunas funciones estatales a la justicia o a la administración fijándose en el «momento» competencia, en lugar de basarse en las notas distintivas dogmáticamente señaladas.-La diferencia exclusivamente jurídico-positiva en cuanto a la competencia no justifica en manera alguna el dualismo jurídico-teórico de justicia y administración.-La situación jurídica, diferenciable, de los órganos ejecutivos, criterio para diferenciar justicia y administración: coordinación de los órganos judiciales, supra y subordinación de los administrativos.-La esencia de la coordinación y subordinación jurídicas.-La independencia de los jueces; la dependencia de los órganos administrativos.-Relatividad de esta diferencia entre justicia y administración. La independencia judicial significa la ilicitud de las órdenes o instrucciones. La dependencia administrativa significa la fuerza obligatoria de las instrucciones.-Presunción jurídica de independencia de un órgano ejecutivo. La introducción y admisión por el derecho positivo de la forma preceptiva jurídica llamada «instrucción» u «orden», signo distintivo de la dependencia de un órgano ejecutivo.-La justicia función de órganos ejecutivos independientes, la administración función de órganos ejecutivos dependientes.-La diferenciación de la ejecución en justicia y administración o es jurídicamente esencial, sino jurídico-histórica.-Tendencia hacia la aminoración y posibilidad de superación de esta diferencia.-Cómo la existencia de la oposición entre órganos ejecutivos dependientes e independientes condiciona la existencia de una teoría especial del derecho administrativo.-Reducción consiguiente del campo problemático de una ciencia administrativa basada en este «momento» jurídico-orgánico; sin embargo, queda asegurada la existencia de problemas jurídicos específicos, propios de una teoría del derecho administrativo. § 4. Administración y Estado metajurídico . Carácter complementario del concepto de administración en relación con los de justicia y legislación.-El supuesto de la existencia de un resto de funciones estatales además de la legislación, justicia y administración.-El gobierno. Actividades auxiliares jurídico-constitucionales. Relaciones de derecho internacional. La milicia. El derecho de necesidad del Estado.-El motivo común para excluir a estas funciones estatales de la administración es que se presume que trascienden del derecho.-Cómo esas funciones quedan hipostasiadas en un cuarto poder del Estado que sería el soporte del Estado metajurídico.-El cuarto poder del Estado se resuelve también en funciones jurídicas, por lo que es posible subsumirlo en la administración.-El gobierno como competencia de los órganos ejecutivos supremos, con derecho a dar instrucciones, pero no con la obligación de obedecer; constituye, por lo tanto, una parte de la administración que se caracteriza por su derecho orgánico. § 5. Los tipos históricos fundamentales de la administración . Imposibilidad de aceptar el supuesto de una prelación temporal y conceptual de la administración respecto a las demás funciones estatales.-Accidentalidad histórica de las funciones estatales que se consideran como poderes del Estado esenciales al mismo. Superación de la división de poderes en el sistema soviético.-Arbitrariedad de los límites asignados por el derecho positivo a la legislación, a la justicia y a la administración.-Tipificación de la administración según sus relaciones con las demás funciones estatales, relaciones que varían conforme a tiempo y lugar.-Estado judicial y Estado administrativo. Lo que caracteriza al Estado judicial es que la justicia se halla favorecida en la distribución de competencias, dándose además otras manifestaciones de preferencia de la justicia sobre la administración. Lo que caracteriza al Estado administrativo es el preferir a la administración en el reparto de la competencia, hallándose la justicia, por lo demás, coordinada con la administración. Relatividad de la oposición entre Estado judicial y Estado administrativo. Motivos jurídico-políticos que explican la institución de un Estado judicial o de un Estado administrativo.-Estado policía y Estado de derecho. El Estado absoluto que cuida del «bienestar», prototipo del Estado policía, pero no única realización de la idea. El Estado policía es aquel que no posee un derecho administrativo estructurado con generalidad o, cuando menos, que no posee un derecho administrativo que vincule a la manera del derecho «judicial». El «Estado de derecho» como tipo de Estado de una forma especial del Estado de derecho, que se identifica con el Estado a secas. El Estado constitucional prototipo del Estado de derecho, pero no su única realización histórica. El Estado de derecho es un Estado con un ordenamiento jurídico cualificado; desde el punto de vista de la administración, un Estado cuyo derecho administrativo presenta paridad con el derecho judicial, cuya administración afecta formas judiciales. § 6. El derecho administrativo . La administración mera nota constitutiva del derecho administrativo. El derecho administrativo objeto de la teoría del derecho administrativo.-Se supone el concepto del derecho.-El derecho administrativo como fracción, cualificada por su contenido, de la totalidad del orden jurídico.-El derecho administrativo como aquel conjunto de normas jurídicas que han de ser aplicadas por órganos ejecutivos con facultad de dar instrucciones o con la obligación de obedecerlas, o aquel conjunto de normas que regulan las funciones jurídicas determinables por las «instrucciones».-El lugar del derecho administrativo en el sistema del derecho. El derecho administrativo como parte constitutiva del derecho público. El derecho administrativo como orden de los intereses públicos. El derecho administrativo como orden de las «relaciones de poder». Las supuestas notas que asignarían al derecho administrativo naturaleza jurídico-pública, ni son características ni son jurídicas.-El lugar que ocupa en la escala jurídica y dentro de los peldaños o capas jurídicos el órgano llamado a aplicar el derecho, determina el lugar sistemático del derecho administrativo, como una orden parcial, dentro de la totalidad y del orden jurídico.-El derecho administrativo, producto de la Constitución y de las fuentes jurídicas en las que la Constitución delega, es regla de producción de la administración. § 7. La ciencia del derecho administrativo . Las ciencias administrativas y sus objetos.-Las mutaciones de la administración y el cambio en los objetos de la teoría administrativa.-Inadmisibilidad metódica de la pluralidad de objetos de la teoría administrativa. Necesidad de reducir una disciplina jurídica a lo jurídico y la ciencia jurídica de la administración al derecho administrativo.-El único problema de una teoría del derecho administrativo es el derecho administrativo. La misma administración no es más que un problema parcial, ya que no constituye sino una función del derecho administrativo.-Justificación de la diferenciación sistemática de una disciplina jurídico-administrativa dentro del sistema de la ciencia jurídica.-Análogamente a la articulación de las funciones del Estado, articulación de las disciplinas jurídicas en una disciplina del derecho constitucional y otra del derecho ejecutivo, y de esta última en una disciplina del derecho judicial y otra del derecho administrativo.-Inadmisibilidad de una «teoría del derecho político», que abarcara el derecho constitucional y el administrativo, excluyendo el derecho «judicial». Proximidad entre la teoría del derecho administrativo y la teoría del derecho «judicial».-Restricción del problema al derecho administrativo general: nada de derecho natural, sino abstracción sobre el derecho positivo. No se trata de la parte general de un ordenamiento jurídico-administrativo determinado, sino de lo general del derecho administrativo que se nos ofrece empíricamente.-Ciencia administrativa imperialista. Resolución total de todas las «relaciones de poder» en funciones jurídicas para que sea posible la inclusión total de la teoría del derecho administrativo en el sistema de la ciencia jurídica. SECCIÓN SEGUNDA EL ORDEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN § 8. Las fuentes jurídicas del derecho administrativo . Formas de los preceptos jurídicos, cuyo contenido es derecho administrativo. Formas preceptivas producidas por la misma administración.-Fuentes ocasionales y específicas del derecho administrativo.-La ley como fuente del derecho administrativo. La prelación de la ley. La reserva legal. Las fuentes jurídicas preconstitucionales.-La costumbre como fuente del derecho administrativo. En el Estado constitucional se halla condicionada por la delegación de la ley.-La observancia.-Los usos administrativos y judiciales como fuentes del derecho administrativo.-El tratado como fuente del derecho administrativo.-El derecho internacional en general como fuente del derecho...